经济日报记者 曾金华 尚咲
实施20余年的政府采购法迎来“大修”。近日，政府采购法修订草案首次提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议。
政府采购法是规范政府采购行为的基础性法律。修订草案系统完善政府采购体制机制，为统一市场基础制度规则、构建全国统一大市场提供法治保障。
完善公平竞争机制
我国实施政府采购制度时间不长，但发展步伐迅速。数据显示，2002年全国政府采购规模1009.6亿元，到2025年增加至3.3万亿元，占国内生产总值的比重由0.8%提高到2.4%。
现行政府采购法于2002年制定，2003年1月1日起施行，2014年进行过小幅修正。政府采购法的实施，在促进我国社会主义市场经济建设、加强财政支出管理、反腐倡廉等方面发挥了重要作用。随着经济社会快速发展，相关制度安排已不能完全适应政府采购改革发展的需要。
此次修法，是一次系统性的修改完善。“政府采购市场作为公共市场，是全国统一大市场的重要组成部分。本次政府采购法修订，并非局部的小修小补，而是适应新形势新要求的体系化制度变革。”清华大学公共管理学院教授、中国法学会行政法研究会顾问于安表示。
政府采购法修订草案共10章104条，第一条明确了立法宗旨，其中新增“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”。
“作为全国统一大市场的重要组成部分，政府采购的规则必须服务于要素自由流动和市场公平竞争。”中央财经大学教授曹富国认为，新增“推动构建全国统一大市场”，意味着政府采购法不仅要管好“怎么花钱”，还要承担破除地方保护、行业壁垒的制度功能；“服务经济社会高质量发展”，这是政府采购嵌入国家发展大局的战略定位，政府采购不只是孤立的“买买买”，而是服务国家经济社会发展全局的制度杠杆。
修订草案明确，国家保障各类经营主体平等参与政府采购活动。任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制或者阻挠供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。
“政府采购法修订草案围绕着构建全国统一大市场宗旨，把公平竞争放在‘国家保障’的高度。”中南财经政法大学财政税务学院教授白志远说。
中国政法大学法学院教授成协中分析，目前政府采购实践中，招标文件设置差别歧视条款的情形较为普遍，阻碍了商品和服务的自由流通，妨碍了全国统一大市场建设，“需要通过修法，破除政府采购隐性壁垒，纵深推进全国统一大市场建设”。
草案着力破除政府采购隐性壁垒，解决对供应商实行差别歧视待遇、制度性交易成本过高等问题，包括禁止采购人以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，强化相应法律责任；进一步提高政府采购透明度，强调公开竞争，明确政府采购活动应当通过公告形式公开邀请不特定供应商参与竞争，将实践中加强政府采购信息公开的有效做法上升为法律，实现从采购意向、采购过程、采购结果到验收结果等全过程信息公开，接受社会监督，但依法不得公开信息除外。
此外，通过“负面清单”简化供应商资格条件的形式要求，并规定采购人应当依法依规及时向供应商支付合同款项，减轻经营主体负担。新增条款治理低价无序竞争，完善争议处理机制，维护相关当事人合法权益。
“推动构建全国统一大市场，与政府采购关系最密切的就是公平竞争政策，必须坚持有效市场和有为政府相结合。”于安表示。
从“重程序”到“重绩效”
政府采购必须程序规范，但实践中往往容易出现“重程序轻结果”现象，过度追求流程合规而忽视采购实效，往往是钱花出去了，却没有取得应有的效果。
针对重程序轻结果、采购需求不清、合同约束不强、绩效有待提高等问题，修订草案构建了以采购需求为引领、以强化采购人主体责任为抓手的全过程管理机制。
从现行法规定的“提高政府采购资金的使用效益”，到修订草案提出的“提高政府采购绩效”，背后有何考量？曹富国认为，“效益”是一个财务或者财政概念，关注的是“花了多少钱、省了多少钱”；“绩效”是一个治理概念，关注的是“钱花出了什么效果”。从“效益”到“绩效”的一字之差，标志着政府采购从财务管理制度升级为国家治理工具。
“修订草案以绩效管理为主线，健全了政府采购监管要求。”湖南师范大学法学院教授肖北庚表示，修订草案开宗明义在立法宗旨中明确提出“提高政府采购绩效”，总则落实绩效提升目标要求，规定了全过程监管准则“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理”，有助于克服过往政府采购实践中采购人重程序轻绩效，进而在采购实践中片面认为只要遵守了程序规定就履行了政府采购责任的错误认识和做法。
白志远认为，立法宗旨确定了预算绩效目标和核心，用预算资金界定政府采购范围，对政府采购全生命周期进行绩效管理补齐了政府采购管理链条，有利于预算管理一体化。以预算绩效为抓手落实采购主体责任，强化履约验收管理，从追求“程序合规”转向预算绩效“结果为导向”，以法律责任为手段保障预算绩效实现。
修订草案强化了采购需求管理。草案规定，采购需求应当在开展政府采购活动前确定，对于重大、复杂的采购项目，采购人应当开展需求调查；对于政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就采购需求征求社会公众意见。
“这一修改非常重要。政府采购中的很多问题并不发生在开标、评标环节，而是发生在需求形成阶段。实践中常见的‘量身定制参数’‘以技术指标排斥潜在供应商’‘采购人与实际使用人脱节’等问题，都与需求管理不足有关。将需求调查和公众意见引入法律层面，有助于把政府采购监管前移。”成协中说。
肖北庚认为，“采购需求”成为贯穿修订草案的红线，使交易规则更加科学化，有助于克服政府采购实践中长期存在的因采购需求不清而导致的“价高质次”“异常低价”等顽疾。
同时，强化采购人主体责任。修订草案规定，采购人对采购活动负有主体责任。采购人委托其他机构办理政府采购事宜的，应当对采购活动承担责任。采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，强化监督制约机制，采购活动的决策、执行、验收程序应当明确，承担不同岗位职责的经办人员原则上相互分离。
此外，加强薄弱环节管理，重点完善前期准备和合同签订、履约验收等关键环节的管理要求。
“2002年制定的现行法以合同订立为核心，解决双方交易形成和价格形成问题，已无法适应当前全流程管理的需求，应该统筹规范合同订立前的准备工作、合同订立的过程、合同订立后的履行。”于安说。
强化政策功能作用
政府采购是财政支出管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段。统计显示，近年来，通过实施政府采购政策，授予中小企业合同总金额占全国政府采购规模的比例超过70%，节能、节水、环保等绿色产品的采购规模占同类产品采购规模的比例超过90%，采购脱贫地区农副产品超过550亿元，惠及超过300万农户。
修订草案强化政府采购政策功能作用，进一步丰富了政策内容和落实措施，强调政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标，新增支持科技创新、促进绿色低碳循环发展等政府采购政策目标。
“修订草案提出的政策功能充分落实新发展理念，特别是服务创新驱动发展，促进科技政策与产业政策深度融合。”于安说。
同时，修订草案对采购人落实政府采购政策提出明确要求，“采购人应当根据政府采购政策要求，通过确定采购需求、预留采购份额、评审优惠等措施执行政府采购政策”。
白志远分析，修订草案把政府采购作为实现国家战略和决策部署的重要工具，赋予政府采购服务于“支持科技创新”等政策目标的法律地位。政府采购政策功能实现是预算绩效的重要内容，在政府采购前期准备章节增加了落实政府采购政策功能的具体条款，并在采购需求以及法律责任章节规定了落实政策功能的具体规制，一系列规定有利于确保政策落地。
“修订草案不只是原则性宣示政府采购政策目标，而是将政策目标嵌入需求、份额和评审机制中，增强了相关政策的可执行性。”成协中说。
此外，修订草案还呈现出其他一系列亮点，比如，调整优化法律适用范围，将集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购纳入本法适用范围，按照简易采购制度执行；推动交易规则规范高效，完善招标、竞争性谈判、询价、单一来源等各类采购方式的适用情形和采购程序，细化对采购活动的规范性要求，新增关于评审委员会和评审方法的规定，明确评审专家管理规定。
“修订草案将政府采购实践中的有益经验上升为法律规范，形成了具有整体性、协同性、系统性的规范体系。”肖北庚说。
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